Un guardia civil presenta una solicitud sobre una cuestión profesional. Recibe respuesta, pero entiende que esta deja sin resolver una parte esencial. Formula una aclaración; después, una queja; más tarde, solicita información relacionada y dirige otro escrito a un órgano distinto. Al cabo de unos meses, el expediente contiene ya una sucesión de comunicaciones sobre un mismo conflicto de fondo.

 

Desde la mesa administrativa, la escena puede leerse como una carga creciente y quizá como un intento de mantener vivo indefinidamente un asunto. Desde la posición del interesado, en cambio, cada escrito puede responder a una finalidad distinta: obtener una decisión, corregir una omisión, conocer un antecedente o acudir al escalón previsto cuando la respuesta no se considera suficiente. La pregunta jurídica no es cuántos escritos hay, sino cuándo el ejercicio de un derecho ha dejado de servir a su finalidad legítima y se ha convertido en una extralimitación.

 

Antes de contar escritos, hay que identificar el derecho ejercido

 

No toda comunicación dirigida a la Administración es una petición del artículo 29 de la Constitución. Puede tratarse de una solicitud iniciadora de un procedimiento, de un recurso, de una queja, de una propuesta, de una solicitud de información pública o de una comunicación sometida a una regulación sectorial. La calificación depende de su contenido y de la pretensión realmente deducida, no del nombre que el interesado haya escrito en el encabezamiento.

 

La distinción es decisiva. El derecho de petición, regulado por la Ley Orgánica 4/2001, tiene carácter residual: no comprende aquello para lo que el ordenamiento ya prevé un procedimiento específico. La Ley 39/2015 establece sus propias reglas para las solicitudes y recursos administrativos. La Ley 19/2013 contiene un régimen singular para el acceso a la información pública. Y, en la Guardia Civil, el Real Decreto 696/2022 regula propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal, excluyendo tanto las peticiones formuladas expresamente al amparo de la Ley Orgánica 4/2001 como las pretensiones que deban iniciar un procedimiento formalizado.

 

Por eso no cabe trasladar automáticamente una causa de inadmisión de un cauce a otro. La primera garantía frente a una calificación precipitada de abuso consiste, precisamente, en determinar qué derecho se está ejerciendo y qué norma autoriza la respuesta administrativa.

 

El abuso no empieza donde empieza la incomodidad

 

El artículo 7.2 del Código Civil proscribe el abuso de derecho y el ejercicio antisocial. Su aplicación exige que el acto u omisión, atendidas la intención, el objeto o las circunstancias, sobrepase manifiestamente los límites normales del derecho y cause daño a un tercero. No basta, por tanto, con un uso intenso, persistente o molesto: la extralimitación ha de ser manifiesta y debe apoyarse en hechos comprobables.

 

La Sala Primera del Tribunal Supremo resume la estructura de esta figura en tres elementos: apariencia de ejercicio legítimo, lesión de un interés y desvalor subjetivo u objetivo de la conducta.

 

 

Esta doctrina civil ofrece un criterio útil, pero no convierte el artículo 7.2 en una potestad administrativa autónoma. Si la Administración quiere inadmitir, archivar, limitar una respuesta o extraer una consecuencia desfavorable, necesita además una norma que le atribuya competencia para hacerlo, el procedimiento correspondiente y una motivación referida al caso concreto.

 

Veintiuna solicitudes no bastaron

 

La STC 136/2016 proporciona una advertencia especialmente expresiva. La asistencia jurídica gratuita había sido denegada por el número de solicitudes formuladas por el interesado: veintiuna, de las cuales quince habían sido estimadas y seis denegadas. El Tribunal Constitucional otorgó el amparo porque la decisión descansaba exclusivamente en ese dato, sin examinar las circunstancias de la pretensión concreta.

 

 

La sentencia se refiere a la justicia gratuita y no declara que el abuso sea imposible en cualquier serie de actuaciones. Su enseñanza es más precisa: el volumen no sustituye al razonamiento. La reiteración puede ser un indicio, pero solo adquiere significado jurídico al relacionarla con la identidad de las pretensiones, las respuestas ya ofrecidas, la existencia de novedades, la finalidad perseguida y el perjuicio objetivamente causado.

 

Cuando la ley quiere dar relevancia a la reiteración, lo dice

 

El ordenamiento contiene respuestas expresas para situaciones repetitivas. La Ley 39/2015 permite acumular procedimientos conectados y contempla supuestos concretos de inadmisión, por ejemplo, en la revisión de oficio o en el recurso extraordinario de revisión cuando se reproducen solicitudes sustancialmente iguales ya desestimadas sobre el fondo. La Ley Orgánica 4/2001, por su parte, enumera las causas de inadmisión de las peticiones y exige que la decisión sea motivada; no incorpora el simple número de escritos como causa autónoma.

 

En materia de transparencia, el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013 sí permite inadmitir las solicitudes manifiestamente repetitivas o las de carácter abusivo no justificado con la finalidad de la ley. Precisamente porque se trata de una restricción, el Tribunal Supremo exige una lectura rigurosa.

 

 

La solicitud abusiva y la solicitud meramente incómoda no son equivalentes. La Sala Tercera ha subrayado que la causa del artículo 18.1.e) no se satisface con una etiqueta ni con la invocación genérica de la finalidad de la ley.

 

 

Tampoco el interés privado basta por sí solo para cerrar el acceso. En un asunto medioambiental, el Tribunal Supremo rechazó que la amplitud de la información o el propósito de oponerse a una actividad industrial convirtieran la solicitud en abusiva.

 

La precisión aportada por el Consejo de Transparencia en 2026

 

Los criterios interpretativos 6/2026 y 7/2026 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ayudan a separar dos conceptos que con frecuencia se mezclan. Para apreciar una solicitud manifiestamente repetitiva se exige, de forma acumulativa, una solicitud anterior, identidad subjetiva, identidad objetiva sustancial y una resolución expresa previa o una tramitación todavía pendiente. Si el precedente terminó por silencio fuera de plazo, el Consejo entiende que la nueva solicitud idéntica no puede ser inadmitida por reiterativa.

 

El carácter abusivo requiere algo diferente: un exceso objetivo y anormal en el ejercicio del derecho y una dimensión subjetiva consistente en la ausencia de finalidad seria y legítima, la voluntad de perjudicar o la carencia de interés legítimo. Esa intención no se presume; debe inferirse de elementos objetivos. El número puede valorarse junto con otros factores, pero no decide por sí solo. Y si se alega afectación al funcionamiento ordinario, la carga debe concretarse con datos como personal implicado, horas necesarias o dificultad real de localización y tratamiento.

 

La regla específica en la Guardia Civil

 

El Real Decreto 696/2022 ofrece una respuesta concreta dentro de su propio ámbito. Su artículo 6.1.b) permite inadmitir una propuesta, sugerencia, queja o solicitud de información cuando ya haya sido tramitada y estudiada otra sustancialmente análoga y no existan cambios que permitan prever una respuesta distinta. La inadmisión debe ser motivada y aludir a la contestación anterior.

 

La regla no autoriza a silenciar un conflicto profesional por haber generado varios escritos. Primero hay que comprobar que la comunicación pertenece realmente a este procedimiento; después, que la analogía es sustancial, que hubo estudio y respuesta anteriores y que no existen hechos, documentos o razones nuevas. Además, las contestaciones previstas en el real decreto tienen carácter orientativo, no son resoluciones administrativas ni sustituyen los procedimientos específicos.

 

La Ley Orgánica 11/2007 refuerza esta lectura al prever que una queja no debidamente atendida pueda elevarse a la autoridad de personal competente y, después, a la Inspección. En ese diseño, una insistencia escalonada puede ser justamente el itinerario previsto por la norma, no un indicio de abuso.

 

La mejor objeción administrativa

 

La posición contraria merece ser tomada en serio. Una sucesión masiva de escritos fragmentados, cruzados por varios canales, referidos a cuestiones ya contestadas y carentes de novedad puede consumir recursos, dificultar la gestión ordinaria y convertirse en un instrumento de presión. El ordenamiento no obliga a la Administración a repetir indefinidamente el mismo trabajo.

 

Pero esa conclusión debe construirse, no presumirse. Habrá que identificar duplicidades reales, respuestas previas completas, ausencia de hechos nuevos, empleo artificioso de canales, afectación acreditada al servicio y falta de una finalidad legítima reconocible. A partir de ahí podrán aplicarse la acumulación, la inadmisión específica o la respuesta por remisión que permita la norma correspondiente. La palabra abuso no puede suplir la ausencia de base jurídica.

 

Abuso y disciplina: planos distintos

 

La mera reiteración de solicitudes no constituye por sí misma una infracción disciplinaria en la Ley Orgánica 12/2007. Otra cosa es que un escrito concreto incorpore una conducta tipificada de manera independiente: expresiones irrespetuosas, desobediencia, publicidad indebida, falsedad o incumplimiento del conducto reglamentario, siempre que concurran todos los elementos del tipo y se respeten culpabilidad, proporcionalidad y procedimiento.

 

El principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución impide convertir por analogía el ejercicio insistente de un derecho en una falta disciplinaria. Del mismo modo, una eventual apreciación de abuso en un cauce administrativo no traslada automáticamente sus efectos al ámbito disciplinario.

 

Un test práctico antes de hablar de abuso

 

Antes de adoptar una decisión desfavorable conviene responder, por este orden, a seis preguntas:

 

1. ¿Qué cauce jurídico corresponde? Petición, procedimiento administrativo, queja, solicitud de información, recurso u otro régimen especial.
2. ¿Existe identidad sustancial? No basta la conexión temática; deben compararse sujeto, destinatario, objeto y pretensión.
3. ¿Hubo una respuesta anterior expresa, completa y notificada? Sin esa comprobación, la insistencia puede revelar una omisión pendiente.
4. ¿Aporta el nuevo escrito hechos, documentos, cambios normativos o cuestiones no contestadas? Cualquiera de ellos puede justificar un nuevo examen.
5. ¿Qué demuestra la extralimitación? Han de acreditarse la anormalidad objetiva, la ausencia de finalidad legítima o la voluntad de perjudicar y el daño o carga real invocados.
6. ¿Qué consecuencia permite la norma aplicable? La competencia, el procedimiento y la motivación no pueden deducirse únicamente del artículo 7.2 del Código Civil.

 

Insistir no equivale a abusar

 

Volvamos al expediente del comienzo. La respuesta no depende del grosor de la carpeta. Puede haber abuso si la secuencia revela una utilización objetivamente anormal, carente de finalidad legítima y dañosa. También puede haber, sencillamente, varios cauces ejercidos frente a una respuesta incompleta o ante aspectos distintos de un mismo problema.

 

La Administración tiene derecho a proteger su funcionamiento y a aplicar las causas de inadmisión que el legislador ha previsto. El interesado conserva, a su vez, el derecho a recibir una calificación correcta de su escrito y una decisión motivada. Entre ambos intereses, la frontera no la traza una cifra. El abuso no se cuenta. Se demuestra.

 

 

J. Joaquín Contreras Rodríguez

— Abogado —

 

 

Nota: el supuesto introductorio es ficticio y se utiliza exclusivamente con finalidad divulgativa. No reproduce un expediente real ni permite identificar a persona alguna.

 

 

 

 

Referencias normativas y jurisprudenciales

 

• Código Civil, artículo 7.2. Texto consolidado del BOE
• Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición. Texto consolidado del BOE
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Texto consolidado del BOE
• Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Texto consolidado del BOE
• Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Texto consolidado del BOE
• Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil. Texto consolidado del BOE
• Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, sobre propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal de la Guardia Civil. Texto consolidado del BOE
• STC 136/2016, de 18 de julio, rec. de amparo 3136-2015, FJ 5.º. ECLI:ES:TC:2016:136.
• STS, Sala Primera, 614/2021, de 21 de septiembre, rec. 5346/2018, FJ 4.º. ECLI:ES:TS:2021:3415.
• STS, Sala Tercera, 1547/2017, de 16 de octubre, rec. 75/2017, FJ 6.º. ECLI:ES:TS:2017:3530.
• STS, Sala Tercera, 1519/2020, de 12 de noviembre, rec. 5239/2019, FFJJ 4.º y 6.º. ECLI:ES:TS:2020:3870.
• STS, Sala Tercera, 1500/2023, de 21 de noviembre, rec. 94/2022, FJ 2.º. ECLI:ES:TS:2023:5136.
• Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Criterio Interpretativo 6/2026, de 17 de junio, sobre solicitudes manifiestamente repetitivas. Documento oficial
• Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Criterio Interpretativo 7/2026, de 17 de junio, sobre solicitudes de carácter abusivo. Documento oficial