No es una elección personal: es una exigencia del servicio

En la Guardia Civil hay destinos en los que vestir de paisano no responde al gusto del agente, sino a la eficacia de la misión. Policía Judicial, Información, determinados servicios de escolta y otras unidades operativas necesitan discreción, adaptación al entorno o protección de la investigación. En esos casos, la ausencia de uniforme es una condición funcional del puesto.

 

El punto de partida normativo es inequívoco. El artículo 25 de la Ley Orgánica 11/2007 reconoce a los miembros de la Guardia Civil el derecho y el deber de utilizar el uniforme reglamentario conforme a las normas que regulan su uso. El Real Decreto 967/2021 desarrolla esa regla y establece que el personal en activo debe vestir el uniforme durante el servicio, salvo cuando concurran circunstancias específicas que, por sus características y singularidades, demanden no utilizar uniformidad alguna. La excepción, por tanto, también nace del servicio y no de una preferencia privada.

 

La cuestión jurídica aparece cuando esa excepción desplaza el coste del instrumento de trabajo. Al personal uniformado se le suministran prendas reglamentarias mediante el sistema logístico del Cuerpo; quien debe vestir de civil puede no recibir una dotación equivalente y percibe, sin embargo, la misma partida general de vestuario que sus compañeros uniformados. La diferencia no es estética. Determina quién soporta patrimonialmente el desgaste producido durante la jornada.

 

La cobertura legal existe, pero está incompleta

El Real Decreto 950/2005 se aplica tanto al personal de la Guardia Civil como al de la Policía Nacional. Su artículo 5 incluye expresamente la indemnización por razón de vestuario y dispone que se percibirá cuando proceda, conforme a las condiciones y cuantías fijadas en las respectivas normas específicas.

 

El artículo 2 del propio Real Decreto añade una regla de tipicidad: el personal solo puede ser retribuido por los conceptos que aquel regula. La regla actúa en dos direcciones. Impide presentar el vestuario de paisano como un complemento nuevo, una productividad encubierta o una gratificación periódica; pero confirma que la indemnización de vestuario del artículo 5 ya pertenece al sistema legal. No hay que inventar el concepto. Hay que desarrollarlo para la Guardia Civil.

 

El artículo 35 de la Ley Orgánica 11/2007 completa el marco al reconocer una remuneración acorde con el empleo, el destino y el puesto de trabajo. No fija por sí solo beneficiarios ni cuantías, pero obliga a contemplar las cargas propias del puesto como una cuestión profesional y retributiva, no como un gasto privado ajeno al servicio.

 

La normativa vigente sobre el uso y la composición del uniforme de la Guardia Civil —Real Decreto 967/2021 y Orden PCM/208/2023— determina cuándo se viste uniforme, sus modalidades y sus condiciones de utilización. No contiene, sin embargo, una indemnización general para quien deba trabajar de paisano. La STSJ de Madrid 625/2025 considera que ese vacío no puede rellenarse judicialmente importando el régimen de la Policía Nacional. La precisión es decisiva: el problema no es que el concepto carezca de cobertura legal, sino que falta la norma específica capaz de convertirlo en un derecho liquidable y exigible con carácter general.

 

Lo que ya dijeron los tribunales sobre la propia Guardia Civil

La jurisprudencia de 2012 trazó una frontera muy concreta. La STSJ de Madrid 307/2012 desestimó la reclamación de un sargento primero destinado en un Equipo de Policía Judicial porque no se acreditó que el servicio exigiera una vestimenta distinta de la usual ni un gasto extraordinario susceptible de indemnización. El mero hecho de trabajar de paisano no bastó.

 

Ese mismo año, la STSJ de Madrid 720/2012 alcanzó la solución contraria para un cabo destinado en la Sección de Escoltas. La prueba certificó que el noventa por ciento de los servicios se prestaba con traje y corbata y el resto con ropa deportiva adecuada al estilo de la personalidad protegida. La Sala valoró, además, que la propia Administración había adquirido prendas para esa unidad y que la incorrección en el vestuario podía tener consecuencias disciplinarias.

 

«Esto supone una clara discriminación, para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presta servicios de escoltas de autoridades, acreditándose perfectamente por certificación emitida que en un 90% de los casos han de llevar traje y corbata.» STSJ de Madrid 720/2012, Sección 6.ª, rec. 1596/2009, FD 3.º.

 

El fallo de 11 de julio no fue una rareza. Las SSTSJ de Madrid 674/2012, 720/2012, 853/2012, 1169/2012 y 953/2012 formaron aquel año una línea favorable para integrantes de servicios de escolta. Todas giraron alrededor de elementos muy concretos: obligación acreditada de vestir traje y corbata o atuendo adaptado a la persona protegida, control de la presentación e incluso posibles consecuencias disciplinarias. Y todas terminaron igual: frente a los 600 euros reclamados, las cinco reconocieron 200, fijados prudencialmente al no haberse aportado dato alguno concreto sobre los gastos asumidos.

 

Del contraste entre una y otra solución nace la regla útil, y sigue siendo la de hoy: no basta con prestar servicio de paisano. Se indemniza —cuando la norma lo permite— una carga adicional, singular y probada. Donde solo constó el uso de ropa civil corriente, la Sala llegó a advertir del riesgo de enriquecimiento injusto si se compensara un gasto que nadie había acreditado.

 

Aquella línea, además, se apoyaba en la Orden General 1/1999 aplicada entonces por los tribunales, que permitía adquirir con cargo al presupuesto prendas civiles en supuestos excepcionales y por razones específicas del servicio. No debe confundirse ese precedente histórico con la existencia actual de una indemnización periódica y general para todo el personal que trabaja de paisano.

 

El giro del Tribunal Supremo: una doctrina poderosa, pero dictada para la Policía Nacional

La STS 1166/2021 cambió el enfoque en la Policía Nacional. Hasta entonces, la compensación prevista por su norma específica se vinculaba a la protección dinámica de personalidades. El Tribunal Supremo entendió que negar el mismo derecho a otros policías reglamentariamente exentos del uniforme —por ejemplo, en Policía Judicial o Extranjería— quebrantaba el principio de igualdad dentro del propio Cuerpo.

 

«Por ello, es absolutamente ajustada a la racionalidad la pretensión ejercitada, quebrantando, en cambio, el principio de igualdad no reconocer el derecho a este complemento a otros funcionarios exentos de la obligación del uso del uniforme por exigencias del servicio que desempeñan.» STS 1166/2021, Sala Tercera, Sección 4.ª, rec. 4622/2019, FD 5.º.

 

La doctrina fue clara: los policías nacionales obligados a vestir de paisano tenían derecho a la compensación en igualdad con los escoltas. El propio Supremo, no obstante, se negó a fijar arbitrariamente la cuantía y recordó que el artículo 5 remite a normas específicas.

 

Aquí está el límite de su traslado a la Guardia Civil. El término de comparación utilizado por el Supremo se encontraba dentro de un mismo cuerpo: unos policías percibían la indemnización y otros, sometidos a la misma obligación funcional de vestir de paisano, no. Esa estructura no se reproduce sin más en la Guardia Civil, donde falta el régimen específico previo. El artículo 14 de la Constitución no autoriza a copiar automáticamente una regulación ajena, pero tampoco libera a la Administración de justificar de forma objetiva y razonable por qué una carga idéntica recibe respuestas tan distintas.

 

La respuesta más reciente para la Guardia Civil: STSJ de Madrid 625/2025

El pronunciamiento más reciente directamente referido a la Guardia Civil es la STSJ de Madrid 625/2025. El recurrente era cabo primero destinado en una Unidad Orgánica de Policía Judicial y prestaba servicio de paisano por orden de sus superiores. Solicitó una indemnización equivalente a la reconocida en la Policía Nacional.

 

La Sala desestimó la reclamación. Consideró acreditado que el agente trabajaba sin uniforme, pero entendió que no podía reconocer una prestación no desarrollada específicamente para la Guardia Civil ni ordenar que el sistema ALFIL se adaptase con una dotación equivalente de puntos. También descartó la extensión analógica de la STS 1166/2021.

 

«Lo cierto es que no existe norma idéntica a la prevista para la Policía Nacional, y el alcance del art. 5 del Real decreto 950/2005 cuando se refiere a “de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas”, se remite claramente a las normas específicas, que no constan en este caso.» STSJ de Madrid 625/2025, Sección 6.ª, rec. 680/2024, FD 5.º.

 

La misma sentencia remitió la solución a la Administración y reprodujo el criterio de la STSJ de Madrid 650/2024, dictada en un asunto idéntico. Esa línea no ha sido corregida por una sentencia del Tribunal Supremo específicamente referida al vestuario de paisano en la Guardia Civil. La lectura responsable, por tanto, es doble: no existe hoy un derecho automáticamente exportable desde la Policía Nacional, pero tampoco desaparece el problema jurídico que genera la falta de desarrollo reglamentario.

 

La consecuencia práctica es incómoda, pero debe exponerse sin artificios: hoy no puede afirmarse que todo guardia civil obligado a trabajar de paisano tenga reconocido automáticamente un derecho judicialmente exigible a la indemnización anual. Existen precedentes favorables en supuestos singulares y una base legal común, pero el obstáculo del desarrollo específico continúa siendo determinante.

 

La Orden INT/405/2026 hace más visible la asimetría

La situación comparada ha cambiado de manera relevante. La Policía Nacional tenía norma propia desde 2013: la Orden INT/2122/2013 reconocía la indemnización por vestuario, aunque solo a quienes prestaban servicio de protección dinámica de personalidades. La Orden INT/405/2026 la deroga y la sustituye por un régimen general para el personal que, prestando servicio en el ámbito de la Dirección General de la Policía, esté obligado de manera inexcusable a vestir de paisano. La norma asume expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

 

El derecho se reconoce al personal incluido en las excepciones operativas de uniformidad; exige, como regla, seis meses continuados de servicio de paisano dentro del periodo de referencia; requiere certificación de la obligatoriedad por el responsable de la plantilla; excluye duplicidades con otras ayudas; fija un pago anual de 153,84 euros y lo condiciona a la existencia de crédito adecuado y suficiente.

 

La orden no se aplica a la Guardia Civil. Pero su aprobación tiene un valor jurídico e institucional difícil de ignorar: demuestra que el artículo 5 del Real Decreto 950/2005 ofrece un cauce reglamentario sencillo y que el Ministerio del Interior ha considerado necesario evitar que el coste del vestuario civil obligatorio recaiga íntegramente sobre el funcionario. El contraste temporal es el dato más elocuente: la Policía Nacional lleva trece años con norma específica sobre esta materia; la Guardia Civil, ninguno.

 

Esa diferencia no crea por sí sola un derecho automático de equiparación. Tampoco basta, sin embargo, con responder que Guardia Civil y Policía Nacional son cuerpos distintos. Desde la perspectiva del artículo 14 de la Constitución, la diversidad estatutaria puede justificar soluciones propias, pero la diferencia de trato debe conservar una relación objetiva y razonable con la finalidad de la indemnización. Cuando la carga material es la misma —vestir de paisano por mandato del servicio—, la ausencia indefinida de toda respuesta para uno de los cuerpos necesita una explicación especialmente convincente.

 

¿Puede mantenerse indefinidamente el vacío?

La cuestión ya no consiste únicamente en saber si un tribunal puede fijar 153,84 euros para un guardia civil. La pregunta más profunda es si la Administración puede mantener sin desarrollo, para uno de los cuerpos incluidos en el artículo 5, una situación que obliga a determinados agentes a financiar un medio necesario para el servicio.

 

El control judicial de la inactividad reglamentaria no convierte a la Sala en reglamentarista, pero tampoco la deja inerme. La STS 922/2026, de 16 de julio, acaba de recordar los términos exactos del control: la omisión es fiscalizable cuando el silencio del reglamento crea una situación contraria a la Constitución o al ordenamiento, o cuando la ausencia de previsión incumple una obligación legal establecida por la ley; el artículo 71.2 de la Ley 29/1998 impide al tribunal redactar los preceptos de una disposición general o decidir su contenido discrecional; y, aun así, cabe condenar a la Administración a elaborar la norma cuando se constata la existencia de un deber legal de dictarla.

 

Lo decisivo de aquel pronunciamiento no es el complemento discutido, sino el razonamiento. La norma habilitante empleaba la fórmula «podrán percibir» —una mera autorización, alegaba la Administración— y el Tribunal Supremo entendió que ese sentido literal debía interpretarse en su contexto: quien se dota a sí mismo de una regulación «no puede dejar pasar el tiempo sin cumplir una obligación que ella misma ha impuesto sin justificar de forma objetiva y razonable ese comportamiento». Diecinueve años de silencio bastaron para apreciar una omisión contraria al ordenamiento y una discriminación proscrita por el artículo 14 de la Constitución.

 

Aplicado al vestuario de paisano de la Guardia Civil, el límite sigue siendo real: no basta con pedir a un tribunal que elija beneficiarios, cuantía, periodo de devengo y procedimiento. Pero el terreno se ha desplazado. Ya no se trata únicamente de discutir si el artículo 5 contiene un mandato o una simple habilitación, sino de exigir a la Administración que explique, de forma objetiva y razonable, por qué veintiún años después del Real Decreto 950/2005 uno de los dos cuerpos incluidos en su artículo 5 sigue sin la norma específica que los propios tribunales echan en falta. La vía puede discutirse jurídicamente, pero no admite atajos.

 

Por eso, el centro de gravedad no debe situarse en reclamaciones masivas que copien la cuantía policial, sino en una iniciativa normativa bien construida. El artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007 obliga a oír previamente al Consejo de la Guardia Civil en materia de condiciones de trabajo y régimen retributivo, y a recabar su informe sobre las disposiciones que se dicten en esas materias. Los artículos 38 y 44 de la misma ley, desarrollados por los artículos 3, 7 y 10 del Real Decreto 175/2022, permiten a las asociaciones profesionales formular propuestas, elevar informes y participar en la elaboración normativa.

 

El cauce existe: propuesta de orden ministerial específica, memoria económica, identificación de los destinos afectados y un sistema verificable de certificación. La reclamación individual conserva utilidad cuando acredita una situación singular, una exigencia concreta de vestuario y un perjuicio cuantificable; pero no debe presentarse como un derecho pacífico ni como sustituto de la norma que falta.

 

La solución jurídica razonable

La respuesta no exige inventar un complemento nuevo. Basta con desarrollar para la Guardia Civil la indemnización ya prevista en el artículo 5 del Real Decreto 950/2005, adaptándola a la estructura y a las necesidades del Cuerpo. Una regulación rigurosa debería identificar los destinos y servicios en los que vestir de paisano sea inexcusable; exigir certificación de la habitualidad y duración; excluir la doble compensación; fijar un procedimiento transparente; determinar una cuantía revisable; y contemplar el suministro en especie cuando la función requiera prendas singulares.

 

Mientras se aprueba esa norma, la Dirección General puede estudiar soluciones de suministro: adquisición centralizada de determinadas prendas, dotaciones específicas o adaptación logística para el vestuario civil de servicio. La STSJ de Madrid 625/2025 impide presentar esa adaptación como una consecuencia judicial automática del sistema ALFIL; no impide que la Administración la adopte, con cobertura presupuestaria y criterios objetivos, como medida organizativa. Conviene distinguir ambos planos: una cosa es lo que hoy puede imponer un tribunal y otra lo que la Administración puede y debe ordenar razonablemente.

 

La referencia de 153,84 euros anuales utilizada para la Policía Nacional ofrece un punto de comparación, no una cifra constitucionalmente obligatoria. La Guardia Civil puede justificar un módulo propio, incluso vinculado al valor real de la dotación de uniformidad que el agente no puede emplear durante su jornada. Lo jurídicamente relevante es que la solución sea objetiva, presupuestada y verificable.

 

También debe diferenciarse entre dos realidades. Una es el uso de ropa civil ordinaria en funciones de investigación; otra, la exigencia de traje, corbata, indumentaria deportiva o vestimenta adaptada a una personalidad protegida o a un entorno operativo concreto. La jurisprudencia histórica de la Guardia Civil concedió mayor protección en el segundo grupo. Una norma moderna puede abarcar ambos, pero debe definir con precisión sus requisitos y evitar que la decisión dependa de respuestas fragmentarias de cada unidad.

 

Dos cuerpos hermanos no deberían caminar en direcciones opuestas

A la Guardia Civil y a la Policía Nacional se las presenta, con razón, como cuerpos hermanos. Ambas forman parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y, en el ejercicio de su función policial, sirven a la misma misión constitucional. Además, comparten el marco retributivo del Real Decreto 950/2005. Esa hermandad no borra la naturaleza militar de la Guardia Civil ni las diferencias estatutarias entre ambos cuerpos, pero sí reclama coherencia cuando el mismo servicio obliga a sustituir el uniforme por ropa civil.

 

La solución no consiste en copiar sin más la Orden INT/405/2026. Consiste en legislar para la Guardia Civil en una dirección paralela, respetando su naturaleza militar, su organización y su sistema logístico: identificar los destinos afectados, certificar la obligación inexcusable de vestir de paisano, fijar un periodo mínimo de habitualidad, evitar duplicidades y elegir entre indemnización, suministro en especie o una fórmula combinada. Dos cuerpos hermanos pueden conservar sus singularidades sin que uno de ellos tenga que asumir de su bolsillo lo que el servicio exige.

 

Qué debe acreditarse mientras no exista esa norma

Mientras persista el vacío, cualquier solicitud individual debe construirse sobre prueba y no sobre analogías genéricas. Resulta esencial acreditar el destino; la orden, instrucción o práctica obligatoria de vestir de paisano; el tiempo efectivo en esa modalidad; la inexistencia de suministro equivalente; el funcionamiento de la dotación ALFIL y los puntos efectivamente asignados al destino; la cuantía que se percibe por el concepto general de vestuario; y, cuando sea posible, el gasto y desgaste adicionales.

 

La cuantificación exige el mismo rigor. Aquellas sentencias de 2012 no rebajaron la cifra porque faltara el derecho, sino porque la prueba no permitía asumir íntegramente la cantidad pedida: la Sala tuvo que fijarla prudencialmente al no constar dato alguno sobre los gastos efectivamente asumidos. La lección es sencilla: una pretensión bien fundada puede debilitarse si no explica cómo se calcula el perjuicio. Conviene documentar la frecuencia del uso, la clase de prendas exigidas, su desgaste profesional y cualquier desembolso extraordinario razonablemente acreditable.

 

La comparación más útil no siempre es con la Policía Nacional. También puede plantearse dentro de la propia Guardia Civil, y conviene hacerlo sin rodeos, porque es aquí donde la Administración tiene su mejor argumento: en nómina se abona una partida de vestuario que, se sostiene, el agente puede destinar tanto a prendas oficiales como a ropa de paisano. El dato es cierto. Pero no resuelve el problema: lo agrava.

 

La STSJ de Madrid 720/2012 declaró probado que esa cantidad se percibía entonces en cuantías brutas anuales de entre 57,36 y 95,40 euros, y que se abonaba por igual a todos los miembros del Cuerpo, también a quienes están obligados a llevar uniforme, que es la regla general. Es decir: la misma partida para quien recibe además su vestuario en especie y para quien no lo recibe. Quien viste uniforme utiliza durante la jornada prendas suministradas por la Administración; quien, por imperativo del servicio, viste de civil destina a esa misma jornada prendas adquiridas con su patrimonio, y percibe exactamente lo mismo. Esa diferencia interna evita convertir el debate en una reclamación abstracta de equiparación entre cuerpos y lo devuelve a su núcleo: quién debe soportar el coste de un medio exigido por la función.

 

Conclusión: el vacío ya no puede pasar inadvertido

El estado jurídico actual puede resumirse con claridad. El Real Decreto 950/2005 contempla la indemnización por vestuario para la Guardia Civil, pero remite sus condiciones y cuantía a una norma específica que no existe con carácter general para quienes trabajan de paisano. La jurisprudencia de 2012 reconoció compensaciones cuando se probó una exigencia singular de vestimenta y las negó cuando solo constaba el uso de ropa civil ordinaria. La STS 1166/2021 amplió el derecho dentro de la Policía Nacional y la Orden INT/405/2026 convirtió esa doctrina en regulación. Para la Guardia Civil, en cambio, las SSTSJ de Madrid 650/2024 y 625/2025 han rechazado la extensión automática de aquel régimen.

 

Dicho sin grandilocuencia: la indemnización no está judicialmente ganada para todos los casos. Pero el problema jurídico está perfectamente delimitado, el concepto indemnizatorio existe, el vacío reglamentario es visible y la solución ya funciona en el otro cuerpo estatal. Mantener indefinidamente esa asimetría exige algo más que recordar que ambos cuerpos tienen estatutos diferentes: exige una justificación material, objetiva y coherente con la finalidad compensatoria del artículo 5.

 

El uniforme lo sufraga la Administración porque forma parte del servicio. Cuando el propio servicio exige sustituirlo por ropa civil, no resulta razonable que la consecuencia automática sea trasladar el coste al bolsillo del guardia civil. La excelencia jurídica obliga a reconocer el límite actual; la justicia material exige removerlo mediante una regulación específica, clara y verificable.

 

J. Joaquín Contreras Rodríguez — Abogado —

 

 

Referencias normativas y jurisprudenciales

Normativa: Constitución Española (arts. 14 y 104); Ley Orgánica 11/2007 (arts. 25, 35, 38, 44 y 54); Ley 29/1998 (art. 71.2); Real Decreto 950/2005 (arts. 1, 2 y 5); Real Decreto 967/2021; Real Decreto 175/2022; Orden PCM/208/2023; Orden INT/430/2014; Orden INT/405/2026.

 

Tribunal Supremo: STS 922/2026, rec. 3104/2023, ECLI:ES:TS:2026:3229; STS 1166/2021, rec. 4622/2019, ECLI:ES:TS:2021:3467.

 

Tribunal Superior de Justicia de Madrid: STSJ 625/2025, rec. 680/2024, ECLI:ES:TSJM:2025:14053; STSJ 650/2024, rec. 1056/2023; STSJ 953/2012, rec. 1454/2009, ECLI:ES:TSJM:2012:14215; STSJ 1169/2012, rec. 1942/2012, ECLI:ES:TSJM:2012:13134; STSJ 853/2012, rec. 1600/2009, ECLI:ES:TSJM:2012:12477; STSJ 720/2012, rec. 1596/2009, ECLI:ES:TSJM:2012:9044; STSJ 674/2012, rec. 1455/2009, ECLI:ES:TSJM:2012:8469; STSJ 307/2012, rec. 2090/2008, ECLI:ES:TSJM:2012:2847.

 

Nota de alcance: la STS 1166/2021 y la Orden INT/405/2026 se refieren exclusivamente a la Policía Nacional. Su utilización es comparativa y no supone trasladar automáticamente a la Guardia Civil un régimen jurídico ajeno.