El 2 de enero de 2024, el Boletín Oficial de la Guardia Civil publicó la Orden General 25/2023, de 28 de diciembre, sobre las Compañías y Puestos territoriales. En apariencia, una norma de organización interna. En la práctica, la pieza que reordenó la vida diaria de miles de guardias civiles: consolidó los Núcleos Operativos, redistribuyó las responsabilidades de planificación y nombramiento del servicio, abrió la puerta a la prestación por turnos en las unidades territoriales y ordenó al Mando de Operaciones dictar la instrucción que hoy define los cometidos de quienes mandan esas unidades. Dos años y medio después, esa pieza está judicialmente herida de muerte: el Tribunal Superior de Justicia de Madrid la ha declarado nula en dos ocasiones, y la única incógnita que queda es cuándo —y con qué alcance— desplegará efectos esa declaración.

La pregunta que interesa a cualquier guardia civil, a sus mandos y a quien asesora a unos y a otros es doble: qué hace falta para que la anulación sea efectiva, y qué ocurre entonces con todo lo que se construyó sobre la norma anulada.

Una orden general que era algo más que una orden general

Conviene empezar por el mapa. La Orden General 25/2023 no nació en el vacío: derogó expresamente la Orden General 22, de 11 de septiembre de 1998, sobre organización y estructura de los Puestos, y la Orden General 1, de 4 de enero de 2000, sobre las Compañías. Modificó, además, el artículo 4 de la Orden General 9, de 22 de noviembre de 2012, del mando, disciplina y régimen interior de las Unidades, en lo relativo al Libro de Organización. Y su disposición final primera encomendó al Mando de Operaciones dictar unas instrucciones sobre las funciones y cometidos del personal con funciones directivas: ese mandato se cumplió con la Instrucción del Mando de Operaciones firmada el 30 de julio de 2024, cuyo preámbulo reconoce expresamente que se dicta por encargo de la propia orden general.

«la propia orden general 25/2023, de 28 de diciembre, mandata que por parte del Mando de Operaciones se imparta la presente Instrucción» — Instrucción del Mando de Operaciones, de 30 de julio de 2024

Distinto es el caso de la jornada y los turnos, y aquí conviene ser preciso, porque no todo lo que rodea a la Orden General 25/2023 deriva de ella. Los regímenes de prestación del servicio, la jornada y el horario se regulan en la Orden General 11, de 23 de diciembre de 2014, muy anterior; y los ajustes recientes en materia de turnos y vacaciones proceden de la Orden General 27/2023, que modifica aquella y la Orden General 1, de 22 de enero de 2016. Son normas paralelas, publicadas el mismo día que la de Compañías y Puestos, pero no dictadas en su desarrollo. Lo que la Orden General 25/2023 aportó al sistema de turnos fue otra cosa: la base organizativa para aplicarlo en el despliegue territorial, al prever qué Compañías, Núcleos Operativos y Puestos podían acogerse a esa modalidad y quién lo decide.

Este mapa importa porque la suerte de cada pieza, tras la anulación, no es la misma.

Una lección que el Cuerpo ya había recibido

Lo llamativo del caso es que no es la primera vez. El Tribunal Supremo fijó la doctrina en su sentencia 1161/2018, de 9 de julio (Sala Tercera, Sección 4.ª, rec. 2049/2017), al enjuiciar la Orden General 10/2015, sobre derechos de las asociaciones profesionales: lo que importa no es el nombre del instrumento, sino su contenido. Y si ese contenido es normativo, la orden general es, para desarrollarlo, un «instrumento a todas luces inadecuado». La clave conceptual la había de precisar después la sentencia 1153/2022, de 19 de septiembre (rec. 937/2021), sobre la Orden General 3/2019: los reglamentos «se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan», y entre el reglamento y el acto administrativo no existe una tercera categoría donde refugiar regulaciones incómodas.

«Bajo tal denominación pueden advertirse actos de destinatario plural así como resoluciones aprobatorias de instrucciones o circulares de servicio, pero no una disposición reglamentaria [...]» — STS 1161/2018, de 9 de julio, sobre la Orden General 10/2015

Sobre esa doctrina, la Sección Sexta del TSJ de Madrid anuló la Orden General 4/2021, de incentivos al rendimiento (sentencia 213/2023, de 31 de marzo, PO 161/2021), anulación que el Tribunal Supremo terminó confirmando en su sentencia 561/2025, de 13 de mayo (rec. 8346/2022); y anuló también, en sentencia de 21 de marzo de 2024 (PO 15/2023), la Orden General 15/2022, que había modificado precisamente el régimen de jornada y horarios. La materia de los incentivos, por cierto, acabó regulándose como debía: mediante la Orden INT/631/2024, de 20 de junio, una orden ministerial publicada en el BOE. El precedente no puede ser más elocuente.

Dos sentencias, una misma razón

Con ese trasfondo llegaron las dos anulaciones de la Orden General 25/2023. La primera, la sentencia 27/2025, de 23 de enero (Sección 6.ª, PO 34/2024), a recurso de una asociación profesional del Cuerpo. La segunda, la sentencia 296/2026, de 27 de mayo (PO 21/2024), dictada a recurso de la Asociación de la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil (ASESGC) —el pronunciamiento del que se hace eco este artículo—, que reitera y hace suyos los razonamientos de la anterior.

«No se trata aquí de meras instrucciones internas que se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados, sin pretender regular normativamente nada» — STSJ de Madrid 27/2025, asumida por la sentencia 296/2026

El argumento central es de una sencillez desarmante. La Orden General 25/2023 no contiene meras instrucciones domésticas dirigidas a órganos subordinados: «persigue modificar el contenido y las referencias normativas de lo dispuesto hasta su fecha en la materia, además de incorporar una regulación en cierto detalle de la materia de que se trata, con repercusión sobre el personal, al que extiende expresamente su ámbito de aplicación», lo que «lleva razonablemente a concluir que constituye una disposición de carácter general con alcance y significación para los guardias civiles» que puedan resultar afectados. Y una disposición de carácter general no puede aprobarse con la agilidad del artículo 6 de la Ley 40/2015, reservado a las instrucciones internas: exige el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias, con sus trámites, sus informes y sus garantías de participación. Al haberse omitido, la consecuencia es la que ambos fallos pronuncian: la nulidad de la Orden General.

Nulidad declarada no es nulidad efectiva: el problema de la firmeza

Ahora bien, declarar la nulidad no es lo mismo que hacerla efectiva, y aquí está el primer punto que este análisis debe despejar: ¿impide el recurso de casación la firmeza de la sentencia?

La respuesta es afirmativa, y conviene explicar por qué, porque el adjetivo «extraordinario» induce a confusión. La casación contencioso-administrativa es extraordinaria en un sentido técnico: no abre una segunda instancia y exige acreditar interés casacional objetivo. Pero no es un medio de rescisión de sentencias firmes, como sí lo es la revisión del artículo 102 de la Ley 29/1998. La casación se prepara, conforme al artículo 89.1 de esa ley, en el plazo de treinta días contra una sentencia que todavía no es firme; y el artículo 245.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial define como firmes, precisamente, las resoluciones contra las que no cabe recurso alguno, bien por no preverlo la ley, bien porque haya transcurrido el plazo sin interponerlo.

«la anulación de un reglamento por una resolución judicial carente de firmeza no vincula por sí sola» — STS de 30 de enero de 2014, rec. 3045/2011

No es una construcción de parte: lo tiene dicho el propio Tribunal Supremo en esa sentencia de 30 de enero de 2014 (Sección 5.ª, rec. 3045/2011). Y es exactamente la situación actual: la sentencia 27/2025 fue recurrida en casación por el Abogado del Estado —la propia sentencia 296/2026 deja constancia de que no consta «la admisión o resolución de dicho recurso»— y la 296/2026 quedó, a su vez, sujeta al plazo de treinta días para preparar casación.

La consecuencia práctica es considerable. El artículo 72.2 de la Ley 29/1998 anuda los efectos generales de la anulación de una disposición general a dos condiciones acumulativas: sentencia firme y publicación del fallo en el mismo diario oficial en que se publicó la norma anulada —aquí, el Boletín Oficial de la Guardia Civil, como también ordena el artículo 107.2—. Hasta ese momento, la Orden General 25/2023 sigue formalmente vigente. Por eso el escenario de que la Abogacía del Estado deje transcurrir el plazo sin recurrir es el más limpio: vencidos los treinta días, la firmeza se produce por ministerio de la ley, se publica el fallo y la nulidad despliega efectos frente a todos. Si la casación se prepara y se admite, la efectividad queda en suspenso durante su sustanciación.

El día después: efectos hacia atrás, hacia el hueco y hacia abajo (y un ejemplo: la Instrucción del Mando de Operaciones)

Firme la sentencia y publicado el fallo, la nulidad de un reglamento no es una derogación. Es una expulsión del ordenamiento con efectos desde el origen: nulidad de pleno derecho, conforme al artículo 47.2 de la Ley 39/2015. De ahí derivan tres consecuencias que conviene separar; y la Instrucción del Mando de Operaciones, nacida del mandato de la orden anulada, servirá de ejemplo perfecto de la tercera.

La primera mira hacia atrás, y la modera la propia ley. Como sintetiza la sentencia del Tribunal Supremo 222/2024, de 8 de febrero (rec. 3392/2022), a la nulidad de una disposición general se atribuyen efectos ex tunc, pero esa «posición maximalista» se matiza por exigencias de seguridad jurídica: el artículo 73 de la Ley 29/1998 preserva las sentencias y los actos administrativos firmes dictados en aplicación de la norma antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en materia sancionadora. Los servicios ya prestados, los nombramientos consumados, los cuadrantes ejecutados: nada de eso se revisa.

La segunda mira hacia el hueco que deja la norma anulada, y aquí aparece un efecto que suele sorprender: la reviviscencia. La doctrina es constante y el Supremo la ha formulado con todas las letras, sobre todo en materia de planeamiento: anulada una disposición general, «recobra su vigencia la normativa [...] que le precedió y a la que sustituyó» la norma anulada, «porque la nulidad se extiende a los efectos derogatorios» que esta hubiera desplegado (STS 286/2019, de 5 de marzo, rec. 4628/2017; en la misma línea, fuera del urbanismo, STS 1210/2019, de 23 de septiembre, rec. 408/2018). Trasladado a nuestro caso: la disposición derogatoria de la Orden General 25/2023 es tan nula como el resto, de modo que las Órdenes Generales 22/1998 y 1/2000 volverían a regir la organización de Puestos y Compañías, y el artículo 4 de la Orden General 9/2012 recuperaría su redacción anterior. La Guardia Civil no quedaría ante un vacío, sino ante el marco de hace un cuarto de siglo, pensado para una organización sin Núcleos Operativos ni turnos territoriales.

«la anulación de un PGOU, determinará, como regla general, la "reviviscencia" del anterior planeamiento vigente al plan anulado» — STS 286/2019, de 5 de marzo

La tercera mira hacia abajo, hacia las disposiciones inferiores, que es donde se sitúa la tesis central de este análisis. La Instrucción del Mando de Operaciones de 30 de julio de 2024 no es una norma autónoma que casualmente coincida con la orden anulada: es ejecución de un mandato contenido en ella, y así lo proclama su preámbulo. El Tribunal Supremo ha descrito con precisión lo que ocurre en estos casos: la anulación de la disposición general «comunica sus efectos» a lo dictado en su aplicación, que queda «desprovisto de la cobertura jurídica que precisa para su conformidad a derecho», de manera que —a falta de otra cobertura normativa específica— «dicha nulidad se propaga» a cuanto no haya ganado firmeza (STS de 30 de enero de 2014, ya citada). La instrucción no ha sido formalmente expulsada del ordenamiento por nadie, y ahí reside el matiz que conviene no perder: su decaimiento no opera por un mecanismo automático, sino por pérdida de cobertura. La Administración debe dejarla sin efecto y abstenerse de aplicarla; si no lo hace, cada acto que la aplique nacerá viciado y podrá combatirse, incluso invocando por vía indirecta la ilegalidad de su fundamento, como permite el artículo 26 de la Ley 29/1998.

En cambio, trasladar ese decaimiento en bloque a la regulación de la jornada y los turnos sería ir más lejos de lo que las normas permiten. Las Órdenes Generales 11/2014 y 27/2023 no se dictaron en desarrollo de la orden anulada y conservan su validez propia. Lo que sí pierde base específica es la aplicación de la modalidad de turnos en el despliegue territorial, porque la determinación de qué unidades podían acogerse a ella descansaba en los preceptos organizativos de la Orden General 25/2023. La modalidad, como categoría, sigue existiendo en el artículo 7 de la Orden General 11/2014; su proyección sobre Compañías, Núcleos Operativos y Puestos queda huérfana de soporte. Distinguir entre lo que decae y lo que subsiste no debilita la tesis: la hace defendible.

La objeción de la presunción de validez

La mejor réplica a todo lo anterior es conocida: las disposiciones administrativas gozan de presunción de validez y la instrucción seguirá aplicándose mientras nadie la derogue o anule. Es una objeción seria, pero confunde dos planos. La presunción de validez protege la eficacia de las normas frente a la autotutela de sus destinatarios; no garantiza que la norma tenga cobertura, ni impide que los tribunales anulen uno a uno los actos que la apliquen. Una Administración sujeta a la ley y al Derecho —artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución— no puede instalarse en la aplicación consciente de una instrucción cuyo fundamento ha sido declarado nulo, trasladando a cada guardia civil la carga de litigar contra cada acto singular.

«no es posible que ninguna norma jurídica aprobada irregularmente pueda tener otro efecto que el de ser expulsada del ordenamiento con carácter absoluto» — STS 569/2020, de 27 de mayo

 

Tampoco cabe el atajo de «arreglar» retroactivamente lo hecho: el Tribunal Supremo ha declarado que los vicios esenciales del procedimiento de elaboración determinan una nulidad de pleno derecho que no admite subsanación ni convalidación, porque una norma expulsada del ordenamiento con carácter absoluto «no puede ser subsanada con un acto posterior» (STS 569/2020, de 27 de mayo, rec. 6731/2018). Lo que la Administración puede —y seguramente debe— hacer es lo que ya hizo con los incentivos al rendimiento tras la anulación de la Orden General 4/2021: tramitar la regulación por el cauce correcto, con todas sus garantías, para que rija hacia el futuro. El artículo 71.2 de la ley jurisdiccional recuerda, además, que los tribunales no pueden redactar la norma sustitutoria: esa tarea, con sus trámites, vuelve a ser de la Administración.

Volver a empezar, esta vez por el procedimiento

Queda la imagen del principio: una norma que reorganizó la vida de miles de guardias civiles y que puede desaparecer del ordenamiento como si nunca hubiera existido, dejando tras de sí normas revividas de 1998 y 2000, una instrucción sin suelo bajo los pies y un modelo de turnos territorial sin anclaje. No es el resultado de un tecnicismo caprichoso, y desde 2018 el Cuerpo acumula ya cuatro avisos judiciales idénticos. El procedimiento de elaboración de las normas no es un peaje burocrático; es la garantía de que quienes van a vivir bajo ellas —los propios guardias civiles y sus asociaciones— participan en su gestación y de que alguien mide sus impactos antes de aprobarlas.

«debemos declarar y declaramos la nulidad de la Orden General nº 25/2023, de 28 de diciembre [...]» — Fallo de la STSJ de Madrid 296/2026, de 27 de mayo

Si la sentencia alcanza firmeza, la Guardia Civil no quedará sin normas. Quedará, que es distinto, ante la obligación de hacer bien lo que hizo deprisa.

J. Joaquín Contreras Rodríguez — Abogado —

Referencias normativas y jurisprudenciales

Normas

• Constitución Española, arts. 9.3 y 103.1.
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, arts. 26, 71.2, 72.2, 73, 86, 89.1, 102 y 107.2.
• Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, art. 245.3.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, art. 47.2; Ley 40/2015, de 1 de octubre, art. 6.
• Orden General 25/2023, de 28 de diciembre, sobre las Compañías y Puestos territoriales (BOGC núm. 1, de 2 de enero de 2024); Orden General 27/2023, de 28 de diciembre (BOGC núm. 1, de 2 de enero de 2024); Orden General 11, de 23 de diciembre de 2014 (BOGC núm. 56, de 30 de diciembre de 2014); Orden General 9, de 22 de noviembre de 2012; Órdenes Generales 22/1998 y 1/2000; Instrucción del Mando de Operaciones de 30 de julio de 2024.
• Orden INT/631/2024, de 20 de junio, por la que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil (BOE de 25 de junio de 2024).

Jurisprudencia

• STSJ de Madrid (Sección 6.ª) 296/2026, de 27 de mayo, PO 21/2024, ECLI:ES:TSJM:2026:7371.
• STS 561/2025, de 13 de mayo (Sección 4.ª, rec. 8346/2022), ECLI:ES:TS:2025:2326.
• STSJ de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) 27/2025, de 23 de enero, PO 34/2024, ECLI:ES:TSJM:2025:857.
• STSJ de Madrid (Sección 6.ª), de 21 de marzo de 2024, PO 15/2023 —citada en las anteriores—.
• STS 222/2024, de 8 de febrero (Sección 5.ª, rec. 3392/2022), ECLI:ES:TS:2024:736.
• STSJ de Madrid (Sección 6.ª) 213/2023, de 31 de marzo, PO 161/2021, ECLI:ES:TSJM:2023:6687.
• STS 1153/2022, de 19 de septiembre (Sección 4.ª, rec. 937/2021), ECLI:ES:TS:2022:3287.
• STS 569/2020, de 27 de mayo (Sección 5.ª, rec. 6731/2018), ECLI:ES:TS:2020:1300.
• STS 1210/2019, de 23 de septiembre (Sección 5.ª, rec. 408/2018), ECLI:ES:TS:2019:2877.
• STS 286/2019, de 5 de marzo (Sección 2.ª, rec. 4628/2017), ECLI:ES:TS:2019:800.
• STS 1161/2018, de 9 de julio (Sala Tercera, Sección 4.ª, rec. 2049/2017), ECLI:ES:TS:2018:2645.
• STS de 30 de enero de 2014 (Sección 5.ª, rec. 3045/2011), ECLI:ES:TS:2014:369.