ÁREA JURÍDICA | Sentencia nº 296/2026 del TSJ de Madrid
El TSJ de Madrid anula la Orden General 25/2023 de compañías y puestos por un recurso de ASESGC
La Sala rechaza que fuera una "mera instrucción interna": era un verdadero reglamento dictado sin rango ni procedimiento, y lo expulsa del ordenamiento.
- El TSJ de Madrid estima el recurso de ASESGC y anula la Orden General que reconfiguraba el servicio, los descansos y la autonomía de mando en los Puestos.
- El mando de suboficial no se regula por atajos.
- La sentencia, aún no firme, interesa a todos los empleos: el Estado de Derecho también viste de verde.
El 2 de enero de 2024, el Boletín Oficial de la Guardia Civil publicaba una disposición de apariencia inofensiva: la Orden General número 25/2023, de 28 de diciembre, sobre las Compañías y Puestos territoriales. Catorce artículos, dos disposiciones transitorias, una derogatoria, cuatro finales. Lenguaje técnico, tono administrativo, vocación de papel interno. Y, sin embargo, dentro de ese texto estaba escrita —o reescrita— una parte sustancial de la vida diaria de miles de guardias civiles: cómo se organiza una Compañía, cómo funciona un Puesto, quién nombra el servicio, cómo se garantiza la continuidad de la acción de mando.
Dos años y medio después, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha dicho lo que ASESGC sostuvo desde el primer día. Aquello no era una simple instrucción. Era una norma. Y las normas no se improvisan.
La sentencia —TSJ Madrid (Contencioso), sec. 6ª, S 27-05-2026, nº 296/2026, PO 21/2024— estima el recurso interpuesto por la Asociación de la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil Profesional, representada por el procurador Rodrigo Pascual Peña y defendida por el letrado Fernando Castellanos López, y declara la nulidad de la Orden General nº 25/2023, rechazando antes la causa de inadmisión que había opuesto la Abogacía del Estado. Sin condena en costas, porque el propio Tribunal reconoce que la cuestión presentaba serias dudas de Derecho. Y con una advertencia que conviene no perder de vista: la resolución es susceptible de recurso de casación, de modo que no estamos ante una decisión firme.
Por qué ASESGC acudió a los tribunales
ASESGC no impugnó la Orden por afán de confrontación, sino por una convicción jurídica precisa: esa materia no podía regularse válidamente mediante una simple Orden General del/la Director/a General de la Guardia Civil, que carece de potestad reglamentaria. La demanda denunciaba la infracción del principio de jerarquía normativa, el incumplimiento del régimen de prestación de servicio para el personal con funciones de mando y la incompatibilidad entre el artículo 14.2 de la Orden General 25/2023 y la Orden General 9/2012, sobre mando, disciplina y régimen interior.
La Abogacía del Estado respondió con la estrategia clásica en este tipo de litigios: pedir que el recurso ni siquiera se examinara. Sostuvo que la Orden General era una mera instrucción de servicio del artículo 6 de la Ley 40/2015, una directriz interna sin contenido normativo y, por tanto, no susceptible de recurso contencioso-administrativo directo. Si esa tesis hubiera prosperado, el debate de fondo habría muerto en la puerta del tribunal.
No prosperó.
La etiqueta no decide la naturaleza jurídica
El razonamiento de la Sala no parte de cero. La propia Sección ya había declarado la nulidad de esta misma Orden General en un procedimiento anterior —sentencia nº 27/2025, de 23 de enero, recurrida en casación por la Abogacía del Estado, sin que conste aún su resolución— y se apoya en la doctrina que el Tribunal Supremo ha construido, en buena medida, sobre las propias órdenes generales de la Guardia Civil: la STS de 9 de julio de 2018, sobre la Orden General de asociaciones profesionales, y las sentencias de 19 y 27 de septiembre de 2022, sobre regímenes de servicio.
Esa doctrina puede explicarse sin tecnicismos. Una instrucción de servicio es una orden de funcionamiento interno: el superior indica a sus órganos subordinados cómo actuar, sin crear Derecho nuevo. Un reglamento es otra cosa: una norma general y abstracta que no se agota en un caso concreto, que se instala establemente en el ordenamiento y lo innova. Por eso el reglamento exige lo que la instrucción no exige: rango adecuado, autoridad competente, procedimiento de elaboración con sus garantías. Y entre ambas categorías no existe terreno intermedio donde refugiarse:
«No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales».
— Doctrina del Tribunal Supremo recogida en la S 296/2026
Aplicado al caso, el silogismo es limpio. La Sala examina el contenido real de la Orden General 25/2023 y concluye:
«No se trata aquí de meras instrucciones internas que se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados, sin pretender regular normativamente nada (…) sino que (…) persigue modificar el contenido y las referencias normativas de lo dispuesto hasta su fecha en la materia, además de incorporar una regulación en cierto detalle (…), con repercusión sobre el personal, al que extiende expresamente su ámbito de aplicación».
— TSJ Madrid, S 296/2026, FD 4º (Séptimo)
La conclusión: la Orden constituye una verdadera disposición de carácter general «con alcance y significación para los guardias civiles que pudieran resultar por ellas afectados». Las instituciones tienen la naturaleza que se corresponde con su contenido, con independencia de la denominación que se les haya dado. Y una disposición general dictada al margen del cauce que le corresponde no se subsana: se anula.
Qué gana el suboficial que manda
Aquí está, para la escala de suboficiales, el corazón práctico de esta sentencia. El Puesto territorial es, por definición de la propia Orden anulada, la unidad básica de mando para la planificación, el nombramiento, la coordinación, la dirección y la ejecución de los servicios en su demarcación. Y su jefatura —el Comandante de Puesto— corresponde en los Puestos a la escala de suboficiales. Cuando se regula el funcionamiento de Compañías y Puestos, se está regulando, ante todo, el perímetro de autoridad y de responsabilidad del suboficial que ejerce el mando de unidad.
La Orden General 25/2023 proclamaba esa responsabilidad y, a la vez, la condicionaba. Su artículo 14.2 establecía que el nombramiento de los servicios —responsabilidad del Comandante de Puesto «con carácter general»— podría ser «coordinado» por el responsable del Núcleo Operativo o por la Jefatura de la Compañía. Su artículo 14.4 imponía a Comandantes y Segundos Comandantes de Puesto la coordinación de sus descansos semanales y situaciones de no disponibilidad. Precisamente por ello ASESGC denunció la incompatibilidad de ese artículo 14.2 con la Orden General 9/2012, que regula el mando, la disciplina y el régimen interior de las unidades. El nombramiento del servicio no es un trámite burocrático: es la expresión más directa de la autonomía de mando del jefe de la unidad, la facultad con la que distribuye el esfuerzo, protege la equidad entre sus subordinados y responde del servicio ante el ciudadano.
La Sala no necesitó entrar en el fondo de esos preceptos: la nulidad de la Orden, por su naturaleza y por el cauce seguido, los arrastra a todos. Pero el beneficio para quien manda va más allá del caso concreto, y conviene enunciarlo con precisión. Primero, el estatuto del jefe de unidad de empleo suboficial —sus facultades de mando, su régimen de prestación de servicio, su disponibilidad y sus descansos— es materia estatutaria, no doméstica, y no puede reconfigurarse mediante instrumentos sin rango normativo ni procedimiento. La doctrina del Supremo que la sentencia hace suya lo dice con claridad:
«Lo propio de una orden general (…) es regular el servicio en su vertiente estatutaria, funcionarial o de personal, luego las condiciones de trabajo de quienes lo prestan, atendiendo a sus peculiaridades y exigencias: jornada, horarios, retribución, incentivos y compensaciones».
— STS 27-09-2022, citada en la S 296/2026
Segundo, cualquier regulación futura de esta materia deberá tramitarse como lo que es —una norma—, con las garantías propias de la elaboración reglamentaria. Eso significa que la voz de los suboficiales, a través de sus asociaciones profesionales, no podrá ser un adorno posterior a la decisión, sino parte del procedimiento. Y tercero, gana también quien obedece: la seguridad jurídica protege en las dos direcciones, porque solo desde normas válidas puede el suboficial exigir a sus subordinados y responder ante sus superiores con plena legitimidad.
Lo que la sentencia no dice
Conviene ser tan rigurosos en la lectura como se fue en el pleito. La sentencia no niega que la Dirección General pueda —y deba— organizar sus servicios; la potestad de autoorganización es inherente a toda Administración. Lo que exige es que, cuando esa organización adquiere contenido normativo real, se tramite con el rango, el procedimiento y las garantías que el ordenamiento impone. Tampoco declara consecuencias operativas concretas sobre las unidades, ni es firme: el plazo de casación está abierto. Afirmar más de lo que la resolución dice sería incurrir exactamente en el vicio que se reprocha a la Administración: vestir las cosas de lo que no son.
El Estado de Derecho también viste de verde
La disciplina y la jerarquía, señas de identidad del Cuerpo, no son una excepción a la legalidad: son su consecuencia. Quien obedece tiene derecho a saber que la norma que cumple ha nacido como deben nacer las normas. Quien manda tiene derecho a que el marco de su autoridad no dependa de un instrumento precario, dictado sin las garantías debidas y expuesto a la anulación. ASESGC no se limitó a discrepar públicamente de una regulación: estudió la Orden, construyó una tesis jurídica, la sostuvo frente a la Abogacía del Estado y la defendió hasta la sentencia. Impugnar cuando hay que impugnar no es deslealtad institucional; es la forma más exigente de lealtad a la institución.
La Orden General 25/2023 ha sido declarada nula. El camino procesal puede continuar, y ASESGC lo seguirá con el mismo rigor con que lo inició. Pero la idea central queda escrita en una sentencia: en la Guardia Civil, como en el resto del Estado, la organización del servicio se somete al Derecho. No por capricho de los tribunales, sino porque solo una institución gobernada por normas válidas puede pedir a quienes mandan sus Puestos y a quienes los sirven lo que cada día les pide: obediencia, sacrificio y excelencia.
Área Jurídica de ASESGC
Asociación de la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil
